这正如德沃金所指出的那样，西方政治文化最重要的一个特征是关乎个人尊严的信念：人们拥有道德权利（以及道德责任），以面对对他们自己生命的意义和价值来说最根本的问题，他们得凭着他们自己的良心和信念来回答这些问题。

例如，在《习近平谈治国理政》第一卷中，把权力关进制度的笼子里一文指出，要健全权力运行制约和监督体系，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，深化腐败问题多发领域和环节的改革，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。如果我们制定和编纂了行政程序法典，就将为行政行为所确立的电子政务制度、信息公开制度、政务公开制度、个人信息保护制度、行政调查与证据制度、说明理由与听取陈述申辩制度、听证制度等确立、创设和提供这样的规则、平台和保障。

没有逻辑体系，就只能是法律法规汇编而不是法典编纂。马基雅弗利则把这种权术之治推向极至，他说，那些曾经建立丰功伟绩的君主们却不重视守信，而是懂得怎样运用诡计，使人们晕头转向，并且终于把那些一本信义的人们征服了。在行政程序主体一章中，除了应规定程序双方主体及代理人外，还应规定协助主体开展程序的各种参与人，如证人、鉴定人、勘验人等。因此，对行政规范性文件制定程序迫切需要规范，故本章的编纂非常重要。除该《条例》外，本章编纂自然还应吸收全国人大、全国人大常委会有关法律、其他行政法规、地方性法规、国务院部门规章、地方政府规章中有关政府信息公开且体现建设现代透明政府法治精神的相关规定。

孔子主张德治：道之以政，齐之以刑，民免而无耻，道之以德，齐之以礼，有耻且格。现代国家治理的基本手段是法治，特别是程序法治。（3）虽然《行政复议法实施条例》将作为手段的解决行政争议误以为立法目的加以规定，但它毕竟更接近行政复议权利救济本质。

这是行政复议制度执行性难以克服的一种先天不足。因此，作为依申请才能启动程序的行政复议制度，其基本功能必定是权利救济，否则，行政相对人有何内在动力来申请行政复议？据统计，在《行政复议条例》实施初期，各地的行政复议案件数量大增，不少地方甚至超过了行政诉讼案件。1999年《行政复议法》没有规定调解，难道在2007年《行政复议法实施条例》之前的行政复议决定都没有化解过经过复议的行政争议吗？显然不是。毕竟，相对于正式纠纷解决机制，替代性纠纷解决机制缺少程序的规范性，而正是这一点，如合意这样的行政争议化解方式才会产生上述种种弊端。

本文认为，尽管行政复议制度的基本功能是权利救济，它也并不排斥行政复议制度有监督行政机关依法行使职权的功能，但是，在与权利救济的关系上，行政复议制度的监督功能则是次要的、从属的。[30]以‘实质性解决行政争议命题的产生背景为前提，结合诉讼活动的程序性特点与行政争议的实体性特点，‘实质性理当包含‘行政诉讼程序终结后未再启动新的法律程序和‘行政实体法律关系经由行政诉讼程序获得实质处理两方面内容。

[9]从上述行政复议立法目的简要变迁史可以看出，行政复议功能如何定位一直处于并不那么确定的状态。[20]当然，因为行政复议决定是行政决定，当申请人认为行政复议决定损害其合法权益时，行政复议机关就要当被告。我们知道，合意之下的行政争议化解是基于双方各自退让为前提，在相当多的案件中，谁对谁错之争已经无关宏旨了。[4]行政诉讼法的制定，对于贯彻执行宪法和党的十三大报告提出的保障公民合法权益的原则，对于维护和促进行政机关依法行使行政职权，改进和提高行政工作，都有重要的积极的意义。

[9]《行政复议法实施条例》第1条规定：为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。尽管《行政复议法》确立了公正原则，然而，由于没有防止偏见之规则与制度的保障，这个原则似乎一直停留在规范层面而很少及于实务，因为，在实务中很少有这样的个案发生。[2]陈敏：《行政法总论》（第7版），新学林出版有限公司2011年版，第1251页。由于对程序公正有着深刻的法治感悟，即使在行政体制内，它们也能够保持一种为公众所认可的独立性。

综上所述，笔者认为，在依申请—权利救济的行政复议制度框架中，行政复议底色是执行性的，在行政复议制度的若干重要节点上，基于权利救济需要而添加了若干司法性机制。这里且不说《行政复议法实施条例》这样的修改是否具有合法性，就作为行政救济制度的行政复议而言，这样的表述今天看来的确是一种病急乱投医的法律工具主义。

此时，以行政复议决定形式化解行政争议便是一种无可替代的法定方式。但这种成功不是通过行政复议制度有效地提供救济，而是通过行政权力引导和法院不愿意受理这些不争的现实，迫使行政相对人别无选择而形成的。

《行政复议法》的规定过于简单，操作性不强，使复议工作在实践中面临许多具体问题无法得到解决。如果我们今天仅仅以事后视角去讨论行政争议化解，那么合意就会被置于十分优先的地位，而决定则可能被置于可有可无的位置，甚至认为决定是行政争议化解的障碍，这是十分危险的。一部法律设置多重立法目的并非不可，但需要有协调好它们之间发生冲突之后的权衡机制与准则，可惜，《行政复议法》并没有为之预备。第二，就司法性而言，行政复议外部运作过程呈三角模式，即在申请人和被申请人的对抗关系中，行政复议机关基于对被申请行政行为合法性审查基础上，对申请人的请求作出具有法律效力的行政复议决定。[36]虽然《行政复议法》也有监督的内容，但并不妨碍我们把它看作是权利救济的一种反射效果。权利救济的确不是司法权可以完全垄断的，然而，除非双方协商合意或者一方以实力压服另一方，否则总需要有一个与纠纷无利害冲突的第三方在场。

（2）面对庞大的上访群众所带来的维稳压力，《行政复议法实施条例》回应了社会民众权利救济的诉求，这或许可以反证《行政复议条例》《行政复议法》立法目的不符合社会发展需求。行政复议作为多元行政救济方式之一，消解了一部分行政争议，减轻了法院的压力，降低了行政相对人解决行政争议的成本，所以，无论如何它是有法律意义的。

在当下实质性化解行政争议的司法背景下，《行政复议法》修改如何回应，这是我们无法回避的问题。进入专题： 救济制度 行政复议 。

因此，有限司法化或许是中国行政复议制度的完善良策。在《行政复议法实施条例》之下，行政复议是县级以上各级人民政府及其部门依法解决行政争议、化解社会矛盾、加强层级监督的一项重要法律制度，具有方便群众、快捷高效、方式灵活等特点。

正如有学者所说：过分强调行政复议程序的司法性，并不一定有利于该制度发挥其应有的作用。依照《行政复议法》规定，开启行政复议程序必须有行政相对人来申请，而行政相对人申请行政复议，必须是他们有对复议机关保护其合法权益的信任。换言之，行政复议只是一种以内部监督功能为导向的行政活动，而行政诉讼则是以公民权利救济为主要目标的司法机制。行政复议究竟定性为行政还是司法，学理上主要有行政说和司法说之争。

行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证。摘要:  依申请—权利救济的行政复议制度结构决定了权利救济是行政复议的基本功能。

行政争议双方基于自愿原则以合意方式化解法定争议，其底线是不得损害第三人利益和不得损害公共利益。行政说认为，体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法化。

但是，自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。[31]唯有如此，才可能回归纠纷解决的正途。

由此，行政复议机关在申请人眼中就从好人变成了坏人。既然行政复议作为行政机关内部监督不需要司法化，[8]那么，权利救济自然也就不作为行政复议的首要目的。原国务院法制办公室在一个相关文件中也重申了这个立法精神：从贯彻依法治国基本方略、严格依法行政的高度认识行政复议法的重要意义，扎扎实实地学习好、宣传好行政复议法。[27]赵大程：《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》，载《中国法律评论》2019年第5期，第31页。

后来，也可能是因行政裁量理论发展改变了我们之前的法观念，所以，2007年《行政复议法实施条例》第50条规定了行政复议调解，第40条则认可了行政复议和解。[18][美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第6页。

[38]同前注[31]，汪庆华书，第18页。第三方在场的情景并非限于司法权领域，行政权领域也并不少见。

[32]贺欣：《行政复议对行政诉讼的制度性侵蚀》，载汪庆华、应星编：《中国基层行政争议解决机制的经验研究》，上海三联书店2010年版，第197页。四、结语 在现代社会中，行政救济方式多元化已经成为客观事实。